Fyrir þingkosningar 2017 voru loftslagsmál nokkuð til umræðu, og margir flokkar sem lofuðu aðgerðir á því sviði. Ríkisstjórnin sem tók við fór í það að semja aðgerðaráætlun í loftslagsmálum árið 2018. Hún var síðan uppfærð árið 2020 en hana er að finna á vefsíðu Stjórnarráðs Íslands og hún samanstendur af 50 aðgerðum. En hvað mun þessi áætlun breyta? Er hún nógu metnaðargjörn? Er hún raunhæf? Mun hún skila árangri? Hér verður reynt að fara í saumana á þessari áætlun og svara ofangreindum spurningum.
A- Markmiðin
1- Samræmast markmiðin Parísarsamkomulaginu?
Aðgerðaráætlun skiptist yfirleitt í tvo hluta: í fyrsta lagi þarf að ákveða hvaða markmið á að stefna að (eitt eða fleiri), og í öðru lagi hvað sé besta leiðin til að þessu markmiði (eða markmiðum), það er að segja hvaða aðgerðir þarf að fara í til að ná þeim.
Markmið Parísarsamkomulagsins er að takmarka hlýnun jarðar við 1,5°c og til þess þarf heimurinn að ná kolefnishlutleysi um eða fljótlega eftir 2050. Heildarlosun í heiminum þarf þá að vera komin niður fyrir 12 gígatonn á ári (úr 36 gígatonnum árið 2021), en sé það magn skipt jafnt á milli jarðarbúa þá er kvótinn 1,5 tonn á mann á ári. Losun Íslendinga í dag er um 17,5 tonn á mann og þarf þá að dragast saman um 90% fyrir árið 2050. Til þess að ná þessum 90% á 30 árum (2020-2050) þarf samdráttur að vera um það bil 7% á ári, eða um 50% á hvern áratug.
Aðgerðaráætlun stjórnvalda leggur áherslu á þeirri losun sem er á beinni ábyrgð Íslands samkvæmt alþjóðasamningum: það er öll sú losun sem á sér stað innan landamæra Íslands nema losun frá stóriðju og alþjóðlegum flug- og skipasamgöngum. Sú losun var um 3 milljónir tonna þegar aðgerðaráætlunin var samin og samkvæmt útreikningum okkar hér að ofan þyrfti hún að minnka um 50% fyrir 2030, og svo aftur um 50% á hverjum áratugi fram að 2050:
Áætlunin gerir hins vegar eingöngu ráð fyrir 35% samdrátt í losun fram að 2030, og tekur ekki á þróuninni eftir þá dagsetningu. Það er því miður ekki nóg metnaðarfullt markmið. Þessi mynd er tekin úr áætluninni og sýnir þessa þróun:
Annað vekur athygli á þessari mynd: hún gerir ráð fyrir að losun muni hvor sem er dragast saman um 20% (grunnsviðsmynd) óháð aðgerðaráætlun, sem þýðir að sjálfar aðgerðirnar eru eingöngu að skila um 15% viðbótarsamdrátt. Það má velta því fyrir sér hvort forsendurnar á bak við þessa spá um 20% samdrátt séu réttar. Ef spáin reynist röng og samdrátturinn utan aðgerða er enginn munu aðgerðirnar þá aðeins skila um 15% samdrátt samkvæmt þessu. Það er langt frá því að vera nóg.
2- Er nóg að hafa eitt markmið?
Það eru tvær aðferðir til að mæla losun gróðurhúsalofttegunda: annars vegar að mæla staðbundna losun í viðkomandi landi (hér á landi er það Umhverfisstofnun sem heldur utan um það bókhald), og hins vegar að mæla neyðsludrifna losun, það er að segja þá losun sem verður til með beinum eða óbeinum hætti við framleiðslu þeirra vöru og þjónustu sem við neytum, hvort sem það er hér á landi eða annars staðar í heiminum (hér á landi er engin stofnun sem heldur utan um það bókhald og því er bókhaldið nokkuð á reiki).
Staðbundin losun telur meðal annars þá losun sem verður til við framleiðslu til útflutnings (til dæmis fiskafurðir og ál) en telur ekki þá losun sem verður við framleiðslu innfluttra vara. Hún telur heldur ekki þá losun sem verður til í einskins manns landi (alþjóðlegar skipa- og flugsamgöngur). Neyðsludrifin losun telur hins vegar "innflutta" losun og losun frá flugi og skipaflutningum, en ekki losun vegna útflutnings (því sú losun skrifast á neytandann í útlöndum). Báðar reikniaðferðir hefur sína kosti og galla. Staðbundin losun er auðveldust að mæla, og það er örugglega ein ástæða þess að sú bókhaldsaðferð hefur verið ofan á í alþjóðasamningum. En ef neysludrifin losun er ekki vöktuð og markmiðin látin snúast eingöngu um staðbundna losun er mikil hætta á kolefnisleka (e. carbon leakage). Kolefnisleki er fyrirbæri sem birtist í því að losun minnkar samkvæmt bókhaldinu í kjölfar loftslagsaðgerða, en hækkar um leið á stöðum sem bókhaldið nær ekki til. Dæmi: stjórnvöld geta ákveðið að loka áburðarverksmiðjum og við það minnkar losun samkvæmt bókhaldi Íslands, en ef áburður er fluttur inn frá últöndum þá hækkar losunin annars staðar (og heildarlosun verður kannski enn meiri fyrir vikið).
3- Kolefnisleki og endurkastsáhrif
Flutningur framleiðslunnar milli landa er algengt afbrigði af kolefnisleka, en ekki það eina. Lekinn getur líka verið á milli mismunandi losunarvalda. Dæmi: stjórnvöld veita ívilnanir vegna kaupa á rafbílum, við það minnkar losun frá samgöngum samkvæmt bókhaldi Íslands, en þar sem rafbílavæðingin eykur kaupmátt Íslendinga (vegna lægra rekstrarkostnaðar rafbíls) getur hún orðið til þess að flugferðum Íslendinga til útlanda fjölgar á sama tíma með tilheyrandi aukningu í losun frá alþjóðaflugi, en sú losun er ekki talin með í losunarbókhaldi Íslands og verður því ósýnileg. Slíkt fyrirbæri er stundum kallað endurkastsáhrif (aðgerð sem dregur úr losun á einum stað getur ýtt undir meiri losun á öðrum stað). Sömuleiðis er öll losun sem verður til við framleiðslu á innfluttum vörum ("innflutt losun") ekki talin með í bókhaldinu, og getur aukist um leið og staðbundin losun minnkar.
Staðbundin losun í sumum Evrópulöndum hefur lækkað töluvert á síðustu árum og áratugum, og stjórnmálamenn hafa verið að slá sig á brjóstið vegna þessa, en þegar neysludrifin losun er borin saman við staðbundna losun sést oft að önnur hefur aukist á meðan hin dróst saman, og heildarávinningurinn því miklu minni en ætla mátti, eða jafnvel enginn. Sviss er gott dæmi um slíkan kolefnisleka, en neðangreint rit sýnir hvernig staðbundin losun þar hefur dregist saman um 20% síðan 1990 (hér er hún kölluð "framleiðsludrifin losun", e. "production-based") á sama tíma og neysludrifin losun hefur aukist um 40%:
Til að koma í veg fyrir slíkan kolefnisleka er nauðsynlegt að mæla, fylgjast með og setja sig markmið um samdrátt í neysludrifinni losun ásamt staðbundinni, en það hafa til dæmis nágrannar okkar Svíar gert.
Höfundar aðgerðaráætlunar virðast reyndar meðvitaðir um mikilvægi þeirrar losunar sem stendur fyrir utan bókhaldið, en í henni segir á einum stað: "Utan við ferningana er síðan kolefnisspor vöru og þjónustu, svo sem innfluttra vara. Einstök ríki eru samkvæmt regluverkinu ábyrg fyrir losun heima fyrir en ekki fyrir kolefnisspori innflutnings. Úr þessu kolefnisspori þarf þó augljóslega líka að draga því loftslagsváin spyr ekki um landamæri." En þrátt fyrir þessa viðurkenningu er ekki nein einasta aðgerð í áætluninni sem miðar að því að draga úr kolefnisspori innflutnings eða annara losunarvalda sem bókhaldið nær ekki til, og ekki einu sinni hugað að því að mæla það spor og fylgjast með þróun þess. Það er því mikil hætta á því að þótt markmið um samdrátt í staðbundinni losun náist, verði um leið aukning í neysludrifinni losun með þeim afleiðingum að heildarávinningurinn verður enginn þótt bókhaldið líti ágætlega út.
B- Aðgerðirnar
Í aðgerðaráætlun stjórnvalda í loftslagsmálum er að finna þessa fínu töflu yfir þær fimmtíu aðgerðir sem eiga að tryggja samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda:
Aðgerðirnar eru flokkaðar eftir losunarvaldi (samgöngur á landi, skip og hafnir, landbúnaður, o.sv.fr.) Þetta gæti gefið þá mynd að áætlunin miði að samdrætti á öllum sviðum, en reyndin er sú að aðgerðirnar eru mjög misjafnar og reyndar í mörgum tilvikum umdeilanlegt hvort um eginlegar aðgerðir sé að ræða. Til þess að átta sig á því hvaða aðgerðir eru raunverulegar er gott að nota útilokunaraðferðina: við skulum nú flokka aðgerðirnar aftur, en ekki eftir losunarvaldi, heldur eftir eðli aðgerðanna.
1- Aðgerðir sem snúast um að "skoða málin"
Hugtakið "aðgerð" felur í sér að "aðhafast". Forsenda þess að aðhafast er að hafa fyrst kynnt sér málin og tekið ákvörðun um það með hvaða hætti skal aðhafast. En þessi undirbúningsvinna sem á að koma á undan aðgerðunum getur varla talist vera "aðgerð" í sjálfum sér. Margar aðgerðir í áætluninni sem hér um ræðir snúast hins vegar einmitt um það, að "skoða málin", rannsaka, greina, athuga, hugsa málið. Þetta á til dæmis við um aðgerðina "orkuskipti í sjávarútvegi" sem er skilgreind sem "aðgerð í mótun": þar eru sett markmið um 50% samdrátt í losun en aðgerðirnar til að ná því markmiði snúast eingöngu um að "athuga málið", eins og orðaforðinn í áætluninni gefur til kynna: "meta fýsileika", "móta áherslur", "rannsóknir og þróun", "endurbæta spálíkön", "kanna fýsileika", "gera úttekt" og svo framvegis. Það er auðvitað æskilegt og nauðsynlegt að vinna góða undirbúningsvinnu, en það verður aldrei nóg og getur varla talist "aðgerð", enda áhrif hennar á losun ekki metin í áætluninni.
Þetta á líka við um aðgerðirnar "orkuskipti í skipum ríkisins" (athugun), "loftslagsáhrif byggingariðnaðarins", "innlent endurnýjanlegt eldsneyti", "kolefnishlutleysi í nautgriparækt", "minni matarsóun", "kortlagning á ástandi lands" og "umbótaáætlun um bætta þekkingu". Tökum nú þessar "aðgerðir" úr umferð og förum í næsta flokk:
2- Stolnar fjaðrir
Sumar aðgerðirnar sem eru taldar upp í áætluninni eru í raun aðgerðir annara en stjórnvalda, svo sem einkafyrirtækja, bæjaryfirvalda eða ESB, að minnsta kosti að hluta til. Þetta á við um aðgerðina "efling almenningssamgangna" þar sem fjallað er um borgarlínu, sem er í raun samstarfsverkefni sex sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu annars vegar og ríkisins hins vegar.
Það á líka við um "lög og reglur vegna orkuskipta", sem snýst í raun um að innleiða tilskipanir Evrópusambandsins, sem Ísland er hvort sem er skylt að gera vegna aðildar að EES. Þetta viðurkenna reyndar höfundar áætlunarinnar: "Þessar breytingar eru liður í innleiðingu Evróputilskipunar um innviði fyrir óhefðbundið eldsneyti nr. 2014/94/EU"
Aðgerðin "föngun Co2 frá jarðvarmavirkjunum" er í raun að frumkvæði og á forræði orkufyrirtækjanna eins og kemur fram í áætluninni: "Orkuveita Reykjavíkur þróaði aðferðina „CarbFix“ eða „gas í grjót“ í samstarfi við Háskóla Íslands og erlenda aðila", "Verkefnið er hluti af evrópsku rannsóknarverkefni sem leitt er af Carbfix" og "fyrirtækin gera þetta að eigin frumkvæði en stjórnvöld munu fylgjast með áframhaldandi þróun".
Það sama á við eftirfarandi aðgerðir: Rafvæðing fiskimjölsverksmiðja: "aðgerðin felst í samvinnu framleiðenda og orkufyrirtækja."
Föngun kolefnis frá stóriðju: er á forræði fyrirtækjanna sjálfra ("samkvæmt viljayfirlýsingu frá árinu 2019 hafa öll stóriðjufyrirtækin áform um að leita leiða til að fanga kolefni frá sínum verum") og fjármagnið mun koma frá öðrum en ríkinu ("um er að ræða verkefni sem sótt verður um fjármagn fyrir í alþjóðlega samkeppnissjóði").
Hertar reglur í viðskiptakerfi með losunarheimildir (ETS): viðskiptakerfið er smíðað af ESB og "hertar reglur" þess kerfis gilda í öllum löndum ESB og EES. Varla geta aðgerðir ESB í loftslagsmálum skrifast á íslensk stjórnvöld, sérstaklega þegar þau sömu stjórnvöld eru andsnúin aðild að ESB.
Tökum nú þessar aðgerðir eða öllu heldur "stolnu fjaðrir" úr myndinni og uppfærum aðgerðaráætlunina eftir því:
3- Aðgerðir sem hafa engin áhrif á losun
Það má velta fyrir sér hvort það sé ekki svolítið öfugsnúið að semja aðgerðaráætlun með það að markmiði að draga úr losun, en fylla hana síðan af aðgerðum sem mörg þeirra hafa annað hvort engin áhrif á losun eða þá aðeins mjög óljós og óbein áhrif. Þetta á við meðal annars um ofangreindar aðgerðir sem snúast um að "athuga málin", en líka um eftirfarandi aðgerðir:
Bann við notkun svartolíu: við brennslu svartolíu losnar mikið sót en losun gróðurhúsalofttegunda er ekki meiri en frá "hreinu" olíueldsneyti. Bannið mun því ekki leiða til samdráttar í losun.
Aukin innlend grænmetisframleiðsla: kolefnisspor innlendrar framleiðslu er yfirleitt lægra en af innfluttum afurðum en er þó mjög misjafnt. Aukin innlend framleiðlsa á grænmeti er eingöngu gagnleg ef hún verður til þess að neysla á innfluttu grænmeti og innfluttu eða innlendu kjötafurðum minnkar. Ef hún verður hins vegar eingöngu viðbót við núverandi framleiðslu er ávinningurinn enginn, þvert á móti. Það er því mjög óljóst hvort þessi aðgerð muni skila einhverjum samdrætti í losun, eins og kemur reyndar fram í áætluninni: "ekki er að svo stöddu hægt að meta þann samdrátt sem verður vegna aðgerðarinnar."
Sama má segja um aðgerðirnar "skil á umhverfisupplýsingum" ("ekki er gert ráð fyrir samdrætti í losun með þessari aðgerð") og "verndun votlendis" (sem verður til þess að losun frá framræstu landi eykst ekki, en ekki að hún minnkar)
4- Aðgerðir sem hafa hverfandi áhrif á losun
Staðbundin losun gróðurhúsalofttegunda á Íslandi árið 2018 var um 4,8 milljónir tonna Co2-ígilda (án landnotkunar og alþjóðasamgangna, en með stóriðju). Hér verður aðgerð sem veldur minna en 0,2% samdrátt í losun skilgreind sem "aðgerð með hverfandi áhrif". Það er samdráttur um u.þ.b 10.000 tonn eða minna. Fyrir utan aðgerðir sem valda engan samdrátt eða eru ekki metnar því áhrifin eru mjög óljós, falla 6 aðgerðir undir þann flokk: innviðir fyrir virka ferðamáta (10.000 tonn), ívilnanir fyrir virka ferðamáta (10.000 tonn), skylda ríkisaðila til að kaupa vistvæna bíla (900 tonn), orkuskipti í ferjum (4000 tonn), rafvæðing fiskimjölsverksmiðja (9000 tonn) og loftslagsstefna stjórnarraðsins (165 tonn). Samtals eru þessar 6 aðgerðir taldar geta skilað 34.065 tonna samdrátt í losun eða um 0,7%.
Það er ekki þar með sagt að þær séu gagnlausar eða óþarfar, en þær munu augljóslega ekki leika stórt hlutverk þegar markmiðið er um 50% samdrátt. Margt lítið gerir eitt stórt, en fátt lítið gerir það ekki.
5- Aðgerðir sem eru ekki útfærðar eða áhrif þeirra ekki metið
Margar aðgerðir í áætluninni eru annað hvort ekki mótaðar (enn einu sinni má velta fyrir sér hvort aðgerð sem er hvorki mótuð né í framkvæmd sé raunveruleg aðgerð, en látum það vera), eða áhrif þeirra á losun ekki metið vegna þess að það er mjög óljóst og/eða hverfandi. Þetta gildir um eftirfarandi aðgerðir:
Orkuskipti í þungaflutningum (snýst aðallega um greiningar).
Vistvænir bílaleigubílar (ekki útfært).
Loftslagssjóður (áhrif ekki metin).
Loftslagsáhrif frumvarpa (áhrif ekki metin). Sjálfbær fjármögnun ríkissjóðs (áhrif ekki metin).
Sjálfbær opinber innkaup (áhrif ekki metin).
Loftslagsstefna opinberra aðila (áhrif ekki metin).
Skipulagsgerð og loftslagsmál (áhrif ekki metin).
Þátttaka í CORSIA (áhrif ekki metin).
Margar af ofantöldum aðgerðum eru jákvæð skref og geta orðið grunnurinn að raunverulegum umbótum, en án frekari og ákveðnari aðgerða munu þær líklega ekki leiða til mikils samdráttar í losun. Ef við skilgreinum sem "aðgerðir" aðeins þær umbætur sem leiða til mælanlegs samdráttar í losun þá eru þetta varla aðgerðir. "Rangstaða!" mundi dómarinn segja ef loftslagsmálin væru fótboltaleikur...
6- Valkvæðar aðgerðir og fræðsla
Í grein minni um afneitun sem ber heitið "afneitunarboðorðin 12" segi ég meðal annars frá sértöku afbrigði afneitunar sem snýst um að hafna öllum lausnum sem fela í sér einhverjar kvaðir á einstaklingar og fyrirtæki, og vilja eingöngu aðgerðir sem snúast um hvatningu og valkvæðar lausnir ("boð og bönn virka ekki"). Hugmyndin er sú að það sé nóg að upplýsa, fræða og hvetja, lausnir munu síðan spretta upp af sjálfum sér, eins og sveppir á blautu hausti, án nokkurrar valdbeitingu af hálfu ríkisins. Því miður er þetta óskhyggja sem á sér ekki stoð í raunveruleikanum þótt falleg sé hugmyndafræðin. Við hefðum aldrei komist í gegnum Kóvíd-faraldurinn eingöngu með fræðslu og hvatningu: strangar og hamlandi reglur voru líka nauðsynlegar. Það var ekki valkvætt að ganga með grímu, virða nálægðarmörk, fjöldatakmarkanir, reglur um skimun, sóttkví og einangrun. Þó að fræðsla og hvatning hafi verið hluti af pakkanum hefðu þær einar og sér aldrei dugað til. Það sama á við loftlagsmálin: þau verða aldrei leyst með fræðslunni einni. Aðgerðaráætlunin ber hins vegar sterkan keim af ofangreindri hugmyndafræði: orðið "fræðsla" kemur fyrir 63 sinnum í textanum og boð og bönn virðast vera tabú. Fjölmargar aðgerðir snúast eingöngu um að fræða og hvetja:
Loftslagsvænni landbúnaður ("aðgerðin felur í sér heildstæða ráðgjöf og fræðslu fyrir bændur um hvernig þeir geti dregið úr losun gróðurhúsalofttegunda...")
Kolefnishlutleysi í nautgriparækt ("til að ná markmiðinu verða rannsóknir, ráðgjöf og fræðsla aukin fyrir bændur...")
Minni matarsóun ("auknu fjármagni verður veitt í kynningu og fræðslu um matarsóun")
Loftslagssjóður ("aðgerðin felur í sér að styðja fræðslu og nýsköpun í loftslagsmálum")
Fræðsla fyrir almenning
Menntun um loftslagsmál í skólum
Aðgerðir sem eru ekki valkvæðar eru hins vegar afar fáar og áhrif þeirra mjög takmarkað: bann við notkun svartolíu hefur engin áhrif á losun GHL, bann við nýskráningar bensín- og dísilbíla árið 2030 er götótt bann því tengiltvinnbílar eru undanþegnir banninu þó þeir geti gengið fyrir 100% jarðefnaeldsneyti, og orkuskipti í þungaflutningum eru valkvæð aðgerð ásamt orkuskiptum í sjávarútvegi.
Áhrif hækkunar kolefnisgjaldsins eru mjög óljós. Áætlunin vísar í greiningu Hagfræðistofnunnar, en samkvæmt henni draga heimilin úr notkun á eldsneyti um 0,35% ef verð þess hækkar um 1%. Þessi kenning hefur nú þegar verið afsönnuð á síðustu mánuðum því bensínverð hefur hækkað um 50 prósent síðan 2017 (var í kringum 200 kr./L þá en er nú um 300 kr./L) og samkvæmt kenningunni hefðu heimilin átt að draga úr notkun á eldsneyti um 18%. Það hefur hins vegar ekki gerst.
Tökum nú fræðslu, valkvæðar aðgerðir og gervibönn úr umferð og sjáum svo hvað situr eftir:
Og sigurvegarinn er...?
Útilokunaraðferðin fer illa með þessa aðgerðaráætlun, eins og sést á myndinni hér að ofan. Þær aðgerðir sem þó eru eftir má skipta í fjóra flokka:
1- Orkuskipti í fólksbílaflotanum
2- Hert löggjöf um F-gös
3- Hert löggjöf um urðun
4- Aukin kolefnisbinding
Orkuskipti í fólksbílaflotanum, sem byggist á ívilnunum og uppbyggingu innviða, er hins vegar ekki ný aðgerð. Á henni var byrjað löngu áður en aðgerðaráætlunin leit dagsins ljós og áætlunin gerir lítið annað en að tryggja áframhald þeirrar aðgerðar. Aukin kolefnisbinding er gagnleg og mikilvæg aðgerð en hún leiðir ekki til samdráttar í losun, sem er nauðsynlegur og ófrávíkjanlegur. Af þessu sést að það er afskaplega lítið nýtt og bitastætt í þessum 50-liða aðgerðarpakka.
Ef eingöngu þær aðgerðir sem eru útfærðar og metnar eru teknar inn í myndina þá er um að ræða samdráttur í losun um 460.000 tonn Co2-ígilda samkvæmt höfundum skýrslunnar, en hann skiptist svona út:
Til að setja þetta í samhengi, þá var staðbundin losun á Íslandi árið 2018 um 4,7 milljónir tonna (án landnotkunar). Ef flug- og skipasamgöngur eru taldar með var losunin 7,6 milljónir tonna (samkvæmt tölum Hagstofu). Þetta þýðir að ef útreikningar áætlunarinnar eru réttir (sem er umræðuefni út af fyrir sig), kolefnisleki enginn og endurkastsáhrif engin, munu aðgerðirnar leiða til um 6% samdráttar í losun fram til 2030 (munum að markmiðið er 50%). Allur samdráttur umfram það á að gerast "af sjálfum sér" samkvæmt áætluninni.
Það þarf hins vegar ekki nema lítill kolefnisleki til að þessi 6% samdráttur verðir að engu. Sem dæmi má nefna að losun frá flugsamgöngum var um 2,4 milljónir tonna árið 2018 og hafði þá aukist um meira en 300% miðað við 2008. Sú losun þarf aðeins að aukast áfram um 20% á næstu 8 árum til að núlla út áhrif aðgerðaráætlunarinnar:
Einu sinni var kolefnisleki sem hét Keflavíkurflugvöllur og efnahagsráðherra sem var mjög iðinn við að stækka lekann:
Svarið við spurninguna "er eitthvað varið í aðgerðaráætlun stjórnvalda í loftslagsmálum?" er því þessi:
Afskaplega lítið, þrátt fyrir fögur fyrirheit og fallegar myndir af íslenskri náttúru.